Odpowiedzialność wojewódzkiego konserwatora zabytków za wydawane decyzje administracyjne

Jednym z aktualnych zagadnień ochrony i opieki nad zabytkami jest statusu wojewódzkich konserwatorów zabytków, ich rola w wypełnianiu Konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 5 Konstytucji RP oraz odpowiedzialność za wydawane decyzje i pozwolenia dotyczące nieruchomości. W art. 5 Konstytucji wyrażona została generalna zasada, według której Rzeczpospolita ma strzec dziedzictwa narodowego, znajdująca swoje rozwinięcie w podstawowym akcie prawnym dotyczącym zabytków- ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz.U.2014.1446). W oparciu, o którą wojewódzki konserwator zabytków jest organem rządowej administracji zespolonej w województwie, mającym ustawowe upoważnienie i kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, dotyczących wpisania obiektu do rejestru oraz wydawania pozwoleń na prace budowlane przy obiektach nieruchomych.


Do organów ochrony zabytków należą Minister Właściwy do spraw Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz wojewodowie. Zadania i kompetencje w imieniu Ministra sprawuje Generalny Konserwator Zabytków, a w wojewodów wojewódzcy konserwatorzy zabytków. Podstawowym problemem ochrony zabytków w Polsce jest to, iż wojewódzcy konserwatorzy zabytków, będąc zarazem najniższym szczeblem w hierarchii organów administracji rządowej zajmujących się ochroną zabytków, mają relewantny wpływ na kierunek i politykę, niepodlegający kontroli. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozostawia konserwatorom dużą swobodą przy podejmowaniu decyzji administracyjnych. Nie są odosobnione sytuacje, w których w takich samych okolicznościach faktycznych zajmowane sąd dwa odmienne stanowiska. Brak jest również jednoznacznej postawy co do konserwacji i prac przy obiektach nieruchomych, które zostały wpisane do rejestru. W projekcie Krajowego Programu Ochrony Zabytków i Opieki nad Zabytkami na lata 2013-2016 brakuje bowiem wytycznych od Generalnego Konserwatora Zabytków dla wojewódzkich konserwatorów zabytków, określających standardy konserwatorskie dla wybranych typów i kategorii zabytków nieruchomych, które ma nastąpić dopiero za kilka lat. Poprzez dyskrecjonalną władzę wojewódzkich konserwatorów zabytków, czasami naciski z zewnątrz, zabytki, które powinny być w rejestrze nie są, a te wobec których ustawowe przesłanki uznania za zabytek są nikłe, są. Decyzje konserwatorów zabytków mają wpływ na ekonomiczne funkcjonowanie nieruchomości. Wpisanie do rejestru zabytków, mające chronić obiekt, jest traktowane przez adresatów takich decyzji jako węzeł gordyjski. Spełnienie szeregu obowiązków, z którymi od chwili wydania decyzji są oni związani, nie zawsze jest możliwe bądź pociąga za sobą zbyt duże nakłady finansowe, bez pomocy Państwa. Dowolności przy wydawaniu decyzji ma przeciwdziałać odpowiedzialności konserwatorów zabytków za wydawane decyzje władcze, a co za tym idzie możliwość uzyskania odszkodowania. Chciałabym w oparciu o aktualny stan prawny odpowiedzieć sobie na pytania: jaka jest procedura skarżenia decyzji konserwatorów zabytków, w jakim zakresie rozciąga się odpowiedzialność konserwatorów zabytków za wydawane decyzje administracyjne, jak dochodzić odszkodowania za sprzeczne z prawem decyzje administracyjne oraz jakie istnieją w praktyce realne możliwość uzyskania odszkodowania.

Kto może zostać wojewódzkim konserwatorem zabytków?

Dla kandydatów na stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków wymogi ustawowe nie są wygórowane. Może je objąć osoba, która jest obywatelem polskim, ma przynajmniej tytuł zawodowy magistra w jednej z dziedzin związanych z ochroną zabytków oraz co najmniej 5-letni staż pracy w tym zakresie, posiada wiedzę o funkcjonowaniu administracji publicznej oraz przepisach dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, nie była karana za przestępstwa popełnione z winy umyślnej. W szczególności należy podkreślić, że wbrew nazwie swojego stanowiska wojewódzki konserwator zabytków nie musi być z wykształcenia i doświadczenia zawodowego konserwatorem zabytków, musi być jedynie specjalistą “w jednej z dziedzin związanych z ochroną zabytków”. Określenie to jest wprawdzie nieprecyzyjne, gdyż odnosi się do szerokiego i bliżej niedookreślonego spektrum wykształcenia przydatnego na tym stanowisku, ale z drugiej strony wskazuje ono na rozległość problematyki, którą taki urzędnik będzie się zajmował. Z natury rzeczy będzie on zatem z wykształcenia specjalistą jedynie w jednej z wielu “dziedzin związanych z ochroną zabytków”, a w pozostałych będzie musiał korzystać z wiedzy i doświadczenia swoich współpracowników?[1]. W związku z tym decyzje konserwatorów różne. Ustawodawca nie przewidział w ustawie zasady numerus clausus, ograniczając wymóg bycia specjalistą w jednej dziedzinie do kilku enumeratywnie wymienionych dziedzin związanych z ochroną zabytków. Wojewodowie oprócz ograniczeń spowodowanych pozostałymi wymogami mogą, przy odpowiednim uzasadnieniu, powoływać konserwatorów z różnych specjalizacji, np. ekonomii, niemających odpowiedniego, chociażby uzupełniającego wykształcenia do objęcia takiego stanowiska, cedując pozostałą wiedzę na współpracowników.

Ustawowa definicja zabytku dająca swobodę w podejmowaniu decyzji administracyjnych

Przy wydawaniu decyzji administracyjnej wojewódzki konserwator zabytków rozważa dany obiekt w świetle ustawowej definicji zabytku. ?W definicji zabytku sformułowanej w art. 3 pkt 1 u.o.z. odniesiono się do waloru posiadania przez niego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Wszystkie te wartości łącznie lub każda z osobna winny być zatem chronione. Kłopot w tym, że w odniesieniu do każdej z nich przedstawiciele różnych dziedzin lub dyscyplin naukowych będą mieli różne zdania co do ich wartościowania. Pozornie wydawałoby się, że w przypadku zabytku istnieje wyraźny związek pomiędzy wartością historyczną i artystyczną. Z punktu widzenia historyka sztuki konkretny zabytek może nie posiadać wybitnych walorów artystycznych (artysta, który go stworzył, nie był twórcą o wielkim talencie), ale jego aktualną wartość będą określać inne elementy (np. unikalność dzieła z odległej epoki, świadectwo stylu artystycznego danego okresu itp.). Ustawodawca w przywołanej definicji zabytku przewiduje jednak, że zabytek może nie mieć w ogóle żadnej wartości artystycznej, a jedynie stanowić “świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia” (art. 3 pkt 1 u.o.z.), co oznacza, że w tym przypadku decydujące znaczenie będzie miała wiedza historyczna, np. zabytkowe pole związane ze słynną bitwą utraci swoją wartość zabytkową, gdy w świetle nowszych ustaleń historyków zostanie dowiedzione, że bitwa rozgrywała się w innym miejscu, niż pierwotnie zakładano?[2]. Definicja daje konserwatorom zabytków szeroki wachlarz uznaniowości. Nie ma w niej odesłania do przepisów szczególnych, które zawężałyby tą możliwość, wskazywałyby na dodatkowe kryteria. Takim uregulowaniem ustawodawca odstąpił od rygorystycznego podejścia do materii zabytku, zdając się na racjonalność konserwatorów zabytków.

Charakter decyzji wydawanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków

Decyzje dotyczące wpisu do rejestru zabytków bądź odmawiające jego dokonania podlegają przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Toczy się spór w doktrynie czy mają one charakter deklaratoryjny czy konstytutywny. Jednak nie ma to dla niniejszego wywodu znaczenia. Zaznaczę tylko, że przewagę zyskuje twierdzenie o konstytutywnym charakterze decyzji, ponieważ na jej podstawie dochodzi do objęcia normą prawną ochrony konserwatorskiej danego obiektu, co następuje po materialno-prawnym wpisie do rejestru. Od decyzji administracyjnej dotyczącej wpisu bądź go odmawiającej można się odwołać za pośrednictwem wojewódzkiego konserwatora zabytków do organu wyższej instancji, którym jest Generalny Konserwatora Zabytków. Odwołanie składa się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję (tutaj wojewódzki konserwator zabytków) ma możliwość jej skontrolowania i jeśli uzna, że to odwołanie zasługuje na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przy czym od tej decyzji stronom służy ponowne odwołanie. Generalny Konserwator Zabytków może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo ją uchylić w całości lub w części i w uchylonym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź umorzyć postępowanie. Gdy istnieją przesłanki do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, GKZ przekazując sprawę fakultatywnie wskazuje okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji. GKZ ma jeszcze możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, gdy m.in. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie to wszczynane jest na wniosek lub z urzędu. Przy czym musi być wszczęte przed upływem 10 lat od dnia doręczenia bądź ogłoszenia decyzji. Nie stwierdza się nieważności decyzji z ww. powodu również, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zapada w drodze decyzji. W przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego, np. utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, po wyczerpaniu drogi zaskarżenia przed organami administracji państwowej, stronie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którą wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie skarżącej rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego (tutaj: przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). W razie nieuwzględnienia skargi zostaje ona oddalona przez sąd. Środkiem odwoławczym od wyroku niesatysfakcjonującego stronę jest skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stronie przysługuje 30 dniowy, nieprzekraczalny termin jej wniesienia od dnia doręczenia odpisu wraz z uzasadnieniem. Sąd może uznać skargę i orzec co do istoty sprawy, wydając wyrok reformatoryjny, jeżeli podstawą do jej złożenia było tylko naruszenie przepisów prawa materialnego. NSA oddala skargę, jeśli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Model odpowiedzialności wojewódzkich konserwatorów zabytków za wydawane decyzje administracyjne

Powołane wyżej procedury odwoławcze i zapadłe w nich rozstrzygnięcia nie są bez znaczenia dla oceny odpowiedzialności za wyrządzoną przez decyzję administracyjną szkodę. Polski model odpowiedzialności administracji publicznej opiera się na systemie niemieckim, tzn. cywilnej odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych. Przyjmuje się tu szczególnego rodzaju odpowiedzialność deliktową. Podmiot publiczny odpowiada za swoje działania władcze. Duniewska wskazuje, iż odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych uległa zmianie. ?Patrząc przez pryzmat relacji podmiotowych (podmiotów zobowiązanych do odszkodowania), można zwrócić uwagę, że zasady odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej przeszły istotną ewolucję, której stopnie były następujące: 1) brak odpowiedzialności zarówno państwa, jak i funkcjonariusza, za szkody wyrządzone działaniami podejmowanymi w sferze władczej; 2) wyłączna, osobista odpowiedzialność urzędników; 3) subsydiarna odpowiedzialność państwa, powstająca tylko w sytuacji niewypłacalności funkcjonariusza będącego głównym sprawcą szkody; 4) bezpośrednia odpowiedzialność państwa, z zachowaniem, co do zasady, prawa do roszczeń regresowych wobec funkcjonariusza?[3]. Odpowiedzialność państwa z zachowaniem prawa do dalszych roszczeń wobec funkcjonariusza ma prowadzić do zapewnienia skutecznych gwarancji w dochodzeniu odszkodowania. Podmiot publiczny jest wypłacalnym dłużnikiem. Skierowanie roszczeń przeciwko wojewódzkim konserwatorom zabytków narażałoby poszkodowanego na ryzyko umorzenia egzekucji z powodu niewypłacalności oraz ograniczeń egzekucyjnych. Nie oznacza to, że wojewódzcy konserwatorzy zabytków pozbawieni są odpowiedzialności ze względu brak skuteczności w dochodzeniu roszczeń. Co do zasady, w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, odpowiedzialność za działania władcze, tutaj wydawanie decyzji administracyjnych, ponosi Skarb Państwa, który ma roszczenia regresowe wobec urzędnika, będącego sprawcą szkody z ograniczeniami wynikającymi z kodeksu pracy. Przepisy kodeksu pracy, w szczególności art. 120 kp, określa wyłączną odpowiedzialność pracodawcy w razie wyrządzenia nieumyślnej szkody osobie trzeciej przez pracownika przy wykonywaniu przez niego obowiązków pracowniczych. Natomiast pracownik w stosunku do pracodawcy, który naprawił szkodę wyrządzoną osobie trzeciej, ponosi odpowiedzialność, co do wysokości trzykrotności miesięcznej pensji, przysługującej pracownikowi w dniu wyrządzenia szkody.

Przy czym, wyłączenie bezpośredniej odpowiedzialności urzędnika w stosunku do poszkodowanego, ma zastosowanie przy działaniu lub zaniechaniu władczym spowodowanym nieumyślnie. Natomiast, jeżeli da mu się przypisać winę, to może on ponosić odpowiedzialność na podstawie ogólnych reguł odpowiedzialności deliktowej art. 415 kc.

W takiej sytuacji odpowiedzialność podmiotu publicznego oraz bezpośredniego sprawcy szkody (wojewódzkiego konserwatora zabytków) ma charakter solidarny, gdyż obydwa podmioty odpowiadałyby za delikt z innej podstawy prawnej art. 441 § 1 kc. W doktrynie prawa nazywa się to odpowiedzialnością in solidum. Przy czym zapłata odszkodowania jednego podmiotu zwalnia drugi wobec osoby trzeciej. Podmiot, który zapłacił całość ma wobec drugiego roszczenie o zwrot odpowiedniej sumy w zależności od okoliczności, tj. stopnia winy. W tym względzie przepisy prawa pracy nie wyłączają odpowiedzialności pracownika, gdy szkoda została wyrządzona z jego winy umyślnej art.122 kp.

Duniewska zwraca uwagę, na szczegółowe uregulowania odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych. Pisze, że: ?Pomimo istnienia przedstawionych wyżej, tradycyjnych mechanizmów regresowych w przepisach prawa pracy, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie szczególnego reżimu odpowiedzialności majątkowej urzędników, w postaci ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Zgodnie z tą ustawą odpowiedzialność funkcjonariusza jest obwarowana trzema przesłankami: 1) na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa; 2) rażące naruszenie prawa zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego; 3) rażące naruszenie prawa zostało stwierdzone w sposób określony ustawą (m.in. uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego lub przez sąd administracyjny). Wysokość odszkodowania, jakie może być zasądzone od funkcjonariusza, jest ograniczona wysokością odszkodowania wypłaconego poszkodowanemu przez podmiot publiczny oraz kwotą dwunastokrotności miesięcznego wynagrodzenia przysługującego funkcjonariuszowi (z wyłączeniem sytuacji, gdy szkoda została wyrządzona z winy umyślnej; art. 9 ust. 1 i 4 uomf.)?[4].

Powyższa ustawa reguluje odpowiedzialność funkcjonariusza wobec pracodawcy, czyli podmiotu publicznego, który poniósł odpowiedzialność jego nieumyślnych władczych działań lub zaniechań. Wyłączają one przepisy kodeksu pracy, zaostrzając wymogi co do możliwości dochodzenia odpowiedzialności finansowej, z jednoczesną możliwością dochodzenia odszkodowania w większej wysokości niż w kodeksie pracy, bo do 12krotności miesięcznego wynagrodzenia przysługującego funkcjonariuszowi. Przy czym, to w jakiej wysokości podmiot publiczny będzie dochodził odszkodowania zależy tylko od niego i rozmiaru szkody jaką poniósł wobec osoby trzeciej.

Rozkład ciężaru dowodu w dochodzeniu odszkodowania w postępowaniu cywilnym spoczywa na powodzie. Podmiot, który dochodzi odszkodowania od Skarbu Państwa musi wykazać przesłanki odpowiedzialności deliktowej: bezprawne działanie, szkodę i związek przyczynowy między nimi. Bezprawne działanie odnosi się do sprzecznej z prawem decyzji administracyjnej konserwatora zabytków. Sprzeczność z prawem musi być stwierdzona w postepowaniu administracyjnym lub jeżeli na nim się nie skończy to w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Szkoda obejmuje straty (damnum emergens), które poszkodowany poniósł oraz korzyści (lucrum cessans), które mógłby osiągnąć. Pomiędzy działaniem a szkodą musi istnieć adekwatny związek przyczynowy, szkoda musi być następstwem władczego bezprawnego działania.

Podsumowanie

W świetle prawa poszkodowany decyzją administracyjną o wpisie bądź odmowie wpisu do rejestru ma daleką drogę do dochodzenia odszkodowania. Najpierw musi przejść przez procedurę administracyjną bądź później sądowoadministracyjną. Gdy uzyska nową decyzję lub orzeczenie sądu uchylające powodującą szkodę decyzję administracyjną, na skutek skierowania pozwu o odszkodowanie do sądu cywilnego zaczyna się właściwy proces odszkodowawczy. Uzyskanie orzeczenia świadczącego o niezgodnym z prawem działaniem władczym wcale nie jest łatwe, ponieważ tak jak już wcześniej nadmieniłam, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami daje nadmierną swobodę przy wydawaniu decyzji o wpisie, którą jest ciężko podważyć, jak i trudno jest wykazać niekompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków, biorąc pod uwagę to, iż może on być specjalistą z różnych dziedzin. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji jest czasochłonne. Dla strony skarżącej istotna jest możliwość wstrzymania decyzji do czasu zakończenia postepowania, tak aby nie powiększać rozmiaru spowodowanej przez nią szkody. W praktyce, gdy dojdzie do procesu cywilnego, z wyżej powołanych względów gwarancyjnych, pozywa się Skarb Pastwa lub jeżeli wina jest ewidentna solidarnie Skarb Państwa i wojewódzkiego konserwatora zabytków. Osoba poszkodowana musi wykazać pełną inicjatywę dowodową, liczyć się z konsekwencjami procesowymi w jej spóźnieniu oraz opłacić na wstępnym etapie postępowania koszty procesu (opłatę sądową w wysokości 5 % wysokości odszkodowania), którymi w zależności od wygranej poszkodowanego obciążony zostanie powód. Skarb Państwa w związku z rozmiarem szkody przystępuje do roszczeń regresowych bądź odstępuje. Rzadko dochodzi do bezpośredniego dochodzenia odszkodowania od konserwatorów zabytków.


[1] Sługocki J., Opieka nad zabytkiem nieruchomym, Wolters Kluwer, W-wa 2014 r., wersja elektroniczna (lex sigma)
[2] Tenże, ?., wersja elektroniczna (lex sigma)
[3] Duniewska Z., Odpowiedzialność administracji i w administracji, Lex 2013 r., wersja elektroniczna (lex sigma)
[4] Tamta, ?, wersja elektroniczna (lex sigma)